李小林解讀國辦41號文
整合共享公共資源交易平臺的數字化路徑與目標
導讀：
2019年5月19日，國務院辦公廳印發了《深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》（【2019】41號 ）（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》作為深化全國公共資源交易平臺整合共享的綱領性文件，為深化公共資源交易改革指明了方向。
近期，中國招標投標公共服務平臺高級專業顧問、中國招標投標協會副會長李小林對國辦41號文《指導意見》做了深度解讀，《整合共享公共資源交易平臺的數字化路徑與目標 》一文從公共資源交易平臺體系、供給市場一體公共服務體系、公共資源交易智慧監管體系、市場化和專業化交易服務體系四大方面深入剖析，以期行業同仁能更好地理解《指導意見》的指導方向，共同協力推動“互聯網+招標采購”行業領域長足有序的持續發展。
整合共享公共資源
交易平臺的數字化路徑與目標
2015年以來，國家發展改革委聯合國務院有關部門，按照《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發【2015】63號）（以下簡稱《工作方案》），制定《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（國家發改委【2016】第39號令），全面啟動推進整合規范工程建設招標投標、政府采購、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易等公共資源交易平臺。
同時，依據《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》（國辦發【2015】51號）以及《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于創新政府配置資源方式的指導意見》（【2016】75號），創新公共資源配置方式，依法監督規范公共資源交易秩序，取得了初步成效。
但是，公共資源市場配置機制尚待完善，交易一體化公共服務體系有待健全，傳統行政監管分割封閉、缺失和越位干預問題尚未完全解決、市場交易實施主體職責權利虛化和社會監督約束缺失依然并重。傳統公共資源交易配置專業精準度低、效率低、成本高等問題只能通過深化改革市場交易機制和創新監管路徑，才能獲得根本破解。
為此，2019年5月19日，國務院辦公廳印發了《深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》（【2019】41號 ）。
《指導意見》堅持以新發展理念和高質量發展為指導思想，以供給側結構性改革為主線，充分運用市場價值規律，融合互聯網數字化技術，優化公共資源數字化交易服務，創新公共資源交易在線監管體制和監管方式。提出了當前和今后一段時期，深化公共資源交易平臺整合共享的基本原則、主要目標任務和創新優化交易服務和監管體系的可行路徑。
我們需要深入系統地學習理解，才能深入推進改革創新實踐，才能實現整合共享公共資源交易平臺的預期目標：充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，創新完善公共資源市場化配置以及公平競爭交易機制，優化提高公共資源配置效益效率。
協同整合共享公共資源交易平臺體系
一、《指導意見》以《工作方案》為基礎，突破以往“交易場所物理整合與交易服務管理機構化學整合路徑，以及綜合監督制約行業監管”的公共資源交易平臺的傳統監管模式，創新建立了“互聯網+”公共資源交易服務與監督的全新模式。通過互聯網數字化路徑，建設一體互聯開放共享市場交易信息公共服務體系，建立大數據智慧行政監督和社會公眾協同監督體系以及市場主體誠信自律機制。
《指導意見》按照“應進必進，平臺之外無交易”的基本原則，要求2020年全面覆蓋并分階段、分類別整合規范工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等，清單目錄范圍內各類可市場化配置的公共資源交易，納入全國公共資源交易平臺體系。據此目標，整合規范的主要任務和實現路徑可以概括為三個方面：
（一）建立公共資源交易平臺分類統一的交易規則和交易服務標準體系。國家和省級人民政府按照整合共享公共資源交易平臺基本共性要求，并尊重行業分類差別和專業個性需求，依法規范制定分類統一的基本交易制度規則、交易技術標準和交易數據規范。這是整合共享公共資源交易平臺體系的制度基礎。
（二）建設公共資源交易平臺一體互聯電子信息系統。全國各層級公共資源交易平臺應當通過建設電子公共服務系統開放對接互聯各類電子交易系統和各層級相應行政監管系統，構成全國一體化縱橫互聯的公共資源交易平臺電子信息系統。電子信息系統既是整合共享全國公共資源交易平臺，保障公共資源交易要素信息一體暢通流動和公開聚合共享的核心體系，也是實現公共資源交易全流程電子化專業化的技術基礎。
電子公共服務系統和行政監督系統可以由各級政府按照公共資源交易和監督的實際需要協同建設運營。不同行政部門的監督系統可以依托公共服務系統聯合建設運營，并按行政職能分設通道和窗口，或者按不同層級的行政區域聯合建設運營。電子公共服務系統既要為各行業、各專業和各主體電子交易系統和行政監管系統提供互聯對接通道與接口，又要為公共資源交易項目要素信息和交易主體資格業績信用信息，提供一體開放互聯和實時公開共享大數據服務。
電子交易系統主要由省市政府組建的公共資源交易服務機構、行業部門以及各類市場主體按照公共資源交易分類標準和全流程電子交易需求，獨立建設運營，并通過公共服務系統互聯對接的專業電子交易系統。
（三）加強供給公共資源交易平臺公共技術和信息服務。提供行業行政監督系統服務窗口和互聯通道以及在線大數據智慧檢測監督工具；提供跨行業跨區域評審專家庫互聯網絡通道與接口，共享優質專家資源服務；提供專家異地遠程選聘和異地在線評審交易公共通道和評審數據服務；提供市場主體網絡CA數字身份軟證書（去證書物理介質）通用共享和手機移動便捷認證使用服務；提供電子交易系統互聯網絡通道和市場交易主體唯一集中入網節點與接口服務；提供市場專業交易工具的公共標準集成技術以及市場主體個性便捷移動使用等公共技術服務。
根據《指導意見》的目標要求和實現路徑，“到2020年，適合以市場化方式配置的公共資源基本納入統一的公共資源交易平臺體系”。因此，國家和省建立目錄清單范圍的各類公共資源交易應當全部規范納入公共資源交易平臺體系。也即納入一個由電子公共服務系統互聯對接符合規定標準的各類專業電子交易系統，以及依法規范的交易服務規則、設施與監督體系。各地方政府應當按照本區域公共資源交易結構和規模需求，有序開放接納和整合規范各類主體建設運營供給，并應當由交易主體依法自主選擇使用專業匹配的電子交易系統及其服務要素。
二、優化供給市場一體公共服務體系
唯有建立市場信息一體共享體系，才能支撐建立市場一體開放競爭的法治和信用體系。全國各層級公共資源交易平臺需要通過建立電子公共服務系統對接互聯市場各類專業電子交易系統和各層級相應行政監管系統，構成全國公共資源交易平臺一體互聯的電子信息系統。
因此，建設運營供給一體化電子公共服務系統是整合規范公共資源交易平臺體系最核心的技術基礎設施；是保障公共資源交易市場要素信息一體暢通流動和整合共享的核心樞紐；同時，也是各地方目前整合規范公共資源交易平臺最薄弱的基礎。因此，迫切需要地方公共資源交易平臺服務和管理機構統一公共服務意識，強化公共服務職責定位，優化供給公共信息和技術服務。
建設和優化供給公共資源交易一體化電子公共服務系統，可以有效實現市場信息一體聚合和公開共享，破除傳統公共資源交易市場條塊分割保護壁壘，從而可以有效促進市場資源要素一體開放流動和公平競爭，實現市場主體資格能力業績和行為信用客觀永久記錄、立體聚合共享以及市場自律評價激勵約束；可以有效發現、遏制和永久追溯弄虛作假、違法交易和非法干預等行為，從而可以有力推進政府轉變職能并實現事中事后在線透明監督，建立政府和社會公眾協同立體監督體系，同時，回歸確立公共資源市場主體依法自主交易的權利和法律責任約束。
為此，整合規范公共資源交易平臺應當立足建立供給市場交易信息一體共享公共服務體系，通過電子公共服務系統開放互聯各類符合規定標準的電子交易系統以及行政監督系統。按照市場交易需求和行政監管要求，實時交互和規范共享市場主體資格業績信用信息和公共資源項目交易信息，滿足市場主體及其資源要素自由流動、客觀識別以及公正評價的需要；滿足公共資源要素跨地區、跨行業和跨平臺開放競爭、公平交易和優化配置的需要；滿足各類行政監督部門和社會公眾突破公共資源交易行為及其電子交易系統所在地域空間和交易時間的限制，按其職責范圍依法跨區域協同履行立體聚合監督的需要。
三、創建公共資源交易智慧監管體系
《指導意見》要求：“堅持公開透明，推動公共資源陽光交易。實行公共資源交易全過程信息公開，保證各類交易行為動態留痕、可追溯，大力推進部門協同監管、信用監管和智慧監管”。同時要求，“取消沒有法律法規依據的投標報名、招標文件審查、原件核對等事項，以及能夠采用承諾制和事中事后監管解決的前置審批或審核環節”。
整合規范公共資源交易平臺電子信息系統，建立市場交易信息一體互聯與聚合共享體系，必將為政府深化放管服改革，轉變監管職能，優化市場營商環境，依法取消交易前置審批核準以及現場旁站監視等傳統監管方式，創新公共資源交易事中、事后在線數字智慧監管，提供可行可靠的技術基礎。
首先，永久留存電子交易信息，可以永久追溯違法交易行為。電子交易系統通過客觀記錄、永久留存和不可撤銷的公共資源交易全過程數據，可以永久追溯違法違規交易行為，為市場交易與市場監管實現有效分離，實行簡政放權，取消事前審批、核準交易監管事項，實行交易事中事后在線檢查監督，提高行政監督的規范透明度和效率，減少行政對交易行為的直接干預，提供了切實可行的技術保障。同時將有效推進各類公共資源交易實施主體回歸確立依法自主交易的權利和法律責任，有效激發各類市場主體的競爭活力。
其次，有效推進市場信用監管。建立和依托公共資源交易信息一體互聯流動和公開共享體系，可以充分發揮社會公眾和相關行政監管部門有效協同監督作用，對公共資源交易相關市場主體進行大數據動態分析與立體跟蹤監督。這必將強化市場主體的信用與法律責任，有效約束各方交易主體和監督主體嚴格自律規范。
再次，實現大數據協同智慧監管。充分運用電子公共服務系統整合共享公共資源交易大數據以及云計算技術，可以有效預測、預警、預防并及時發現與協同處置違法交易以及違法監管行為，提高公共資源交易行政監督的前瞻性、針對性、制約性和有效協同性。同時，可以為政府調整產業投資結構、預測規劃和布局宏觀經濟政策、規范市場法治和信用秩序，優化市場營商環境，提供市場大數據智慧服務。
四、建立市場化和專業化交易服務體系
公共資源市場化配置具有雙重屬性的要求。既應當符合公共資源社會公共屬性的統一目標要求，依法監督規范市場公平競爭交易秩序，有效禁止違法交易行為，維護國家和社會公共利益以及市場主體的權利責任；又應當滿足公共資源交易項目自然屬性的個性目標要求，實現項目使用功能與性能、質量與周期、效益與效率及其物有所值的專業個性需求。整合共享公共資源交易平臺應當充分利用互聯網連接、融合、透明、協同、共享的特性及其建立的市場交易信息一體互聯共享體系，完全能夠實現公共資源交易相同社會公共屬性和不同專業自然屬性的雙重要求。
這也是正確認識和有效實施整合共享公共資源交易平臺的關鍵節點、重點和難點。公共資源涵蓋類別眾多、項目資源特性和需求各異。特別是招標采購非標準定制類工程建設項目，需要使用專業的方法、要素和標準，科學尋源、評價、選擇與項目專業個性需求精準匹配的技術經濟管理解決方案及其有相應資格能力的交易合作對象。因此必然要求完成招標采購全流程的電子交易系統具有專業化服務能力，并應當按照市場化競爭和專業化分工建設與協同運營服務。
因而，各地方政府不應當統攬建設并指定集中供給電子交易系統。這既是運用市場競爭機制，實現專業、精準優化配置公共資源的基本要求，也是各地方整合共享公共資源交易平臺，需要正確把握和穩妥解決這一關系政府與市場二者功能定位邊界并因此被社會聚焦關注的經濟體制改革難題。
總體來說，政府功能作用主要應當強化供給公共服務和創新行政監管方式，優化市場營商環境，深化完善公共資源市場化配置機制，充分發揮市場配置資源的決定性作用。為此，地方政府及其公共資源交易服務和管理機構應當積極創造條件有序開放公共資源交易服務市場，逐步引入市場主體（社會資本）競爭建設供給電子交易系統以及相關交易服務設施，或者在原有集中建設供給電子交易系統的基礎上，加快推進專業交易工具產品的市場化分離運營。政府不宜自行建設和強制集中運營電子交易系統，主要有以下四個原因：
一是各類公共資源交易項目的行業差異性和非標定制類項目專業特性決定，電子交易系統服務模塊和專業交易工具應當體現行業差異和項目專業個性定制需求，一個電子交易系統可以設置和集成多個專業模塊，但是不能建成僅僅滿足簡易的交易流程信息系統，從而無法按照項目復雜的專業個性需求，以及科學評價和選擇精準匹配的交易方案，由此失去電子交易系統專業服務的本源功能。
同時，傳統電子交易系統以監管為中心的多功能混合交易服務，應當逐步轉變成為以市場交易需求為中心，推進與交易主體密切關聯的交易信息制作與交互的專業交易工具功能，與交易程序信息集成、公開、存儲的交易平臺綜合功能，二者實現第二次網絡功能專業分離運行和互聯協同服務，同時，推進專業交易工具逐步向市場化、標準化、專業化、個性化和集約化的產品發展。
公共資源交易平臺服務機構集中建設運營的電子交易系統，與專業交易工具實現分離運營服務和市場化、產品化發展，能夠逐步化解公共資源交易平臺服務機構與市場主體分別建設運營電子交易系統之間的矛盾，滿足二者各自的市場定位目標；滿足市場交易主體專業個性和便捷的交易服務需求；適應招標采購代理機構小型、分散、一次、流動的服務業態結構。
二是唯有鼓勵電子交易系統實行市場化公平競爭，才能不斷滿足公共資源交易規模持續增長和專業化、柔性化、個性化和精準化交易服務持續提升的需求。
三是必須維護公共資源交易主體的權利和責任，特別應當保障企業交易主體按照企業供應鏈管理要求與項目專業個性需求，依法自行建設或者自主選擇匹配的專業電子交易系統及其相應服務，首先從省內跨區域選擇電子交易系統開始，由此真正維護和約束市場交易主體的權利責任，并有效提升公共資源交易配置的效率效益。
四是實踐證明，政府自行建設和強制指定使用電子交易系統，由于缺乏有效激勵機制以及持續優化提升電子交易系統服務功能效率的動力以及資源保障能力，因而往往無法滿足上述交易服務需求，既會損害市場交易主體特別是企業自主交易的權利；又會浪費社會化電子交易系統和交易服務設施等可以共享的資源；同時，也不符合政府放管服改革要求。
為此，《指導意見》以及國務院有關部委關于整合規范公共資源交易平臺、推進“互聯網+”行動以及推行電子招標投標等一系列政策，分別明確要求：“按照市場化、專業化和集約化方向建設運營和推廣電子招標投標”。“鼓勵電子交易系統市場化競爭，各地不得限制和排斥市場主體依法建設運營和對接電子交易系統”。“中央管理企業電子招標采購交易系統應當通過國家電子招標投標公共服務系統有序納入公共資源交易平臺”。同時，“鼓勵同一省域內市場主體跨地市自主選擇平臺進行公共資源交易”。
我們應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持以供給側結構性改革為主線，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。按照新發展理念和高質量發展定位，正確認識和深化落實公共資源交易平臺整合共享的目標要求和創新數字化實現路徑。整合共享公共資源交易平臺是一個龐大復雜的社會系統工程，也是全面整合、漸進規范和深化改革的推進過程。政府、企業與社會需要形成共識并協同推進，市場機制與行政手段需要相互聯動互補；頂層制度設計與低層基礎標準需要相互結合。
同時，規范整合共享公共資源交易平臺應當融合互聯網思維和技術，堅持同時供給滿足雙重需求服務。既要立足整合共享市場信息公共服務與運用大數據在線規范監督市場交易秩序；又要滿足供給和不斷優化專業個性、精準和價值的交易服務。由此持續激發市場主體競爭活力和創新動力，并強化市場主體法律信用責任約束力；創新構建政府數字智慧協同監管體系，依法規范市場公平競爭交易秩序。優化提高公共資源市場配置效率效益，助力推動高質量發展。